Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/2463 av den 14 december 2022 om inrättande av ett instrument för stöd till Ukraina under 2023 (makroekonomiskt stöd +)

(1)

Ett associeringsavtal mellan unionen och Ukraina (2), som innefattar ett djupgående och omfattande frihandelsområde, trädde i kraft den 1 september 2017.

(2)

Ukraina inledde 2014 ett ambitiöst reformprogram i syfte att stabilisera landets ekonomi och förbättra medborgarnas försörjningsmöjligheter. Högst på agendan står bland annat korruptionsbekämpning, författnings- och valreformer samt reform av rättsväsendet. Genomförandet av dessa reformer har fått stöd genom på varandra följande makroekonomiska stödprogram, varigenom Ukraina fått stöd från unionen i form av lån på totalt 6,6 miljarder EUR.

(3)

Genom det makroekonomiska krisstödet, som gjordes tillgängligt i samband med ett ökande hot, precis före den ryska invasionen, gjordes tillgängligt enligt Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2022/313 (3), tillhandahölls Ukraina 1,2 miljarder EUR i lån, utbetalat i två delbetalningar i mars och maj 2022 på vardera 600 miljoner EUR.

(4)

Unionens exceptionella makroekonomiska stöd på upp till 1 miljard EUR som gjordes tillgängligt enligt Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2022/1201 (4) innebar ett snabbt och akut stöd till Ukrainas budget och betalades ut helt och hållet i två trancher den 1 och 2 augusti 2022. Det stödet utgjorde den första etappen av det planerade exceptionella makroekonomiska stödet till Ukraina på upp till 9 miljarder EUR som kommissionen tillkännagav i sitt meddelande av den 18 maj 2022 med titeln Stöd till och återuppbyggnad av Ukraina, och som Europeiska rådet ställde sig bakom den 23–24 juni 2022.

(5)

Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2022/1628 (5) utgjorde ytterligare ett steg i genomförandet av det planerade exceptionella makroekonomiska stödet från unionen. Det lade grunden för att tillhandahålla Ukraina ytterligare ett belopp på upp till 5 miljarder EUR i form av lån med mycket förmånliga villkor, varav 2 miljarder EUR utbetalades den 18 oktober, medan resterande 3 miljarder EUR skulle betalas ut före utgången av 2022.

(6)

Rysslands oprovocerade och omotiverade anfallskrig mot Ukraina sedan den 24 februari 2022 har medfört att Ukraina har förlorat tillgång till finansmarknaderna och att de offentliga inkomsterna har minskat drastiskt, samtidigt som de offentliga utgifterna för att hantera den humanitära situationen och upprätthålla kontinuiteten i de statliga tjänsterna har ökat markant. I denna mycket osäkra och instabila situation pekade Internationella valutafondens (IMF) bästa uppskattningar av Ukrainas finansieringsbehov sommaren 2022 på ett extraordinärt finansieringsgap på omkring 39 miljarder USD för 2022, varav omkring hälften skulle kunna tillgodoses tack vare internationellt stöd. Unionens snabba tillhandahållande av makroekonomiskt stöd till Ukraina genom beslut (EU) 2022/1628 ansågs under de rådande extraordinära omständigheterna vara ett lämpligt kortsiktigt svar på de betydande riskerna för Ukrainas makroekonomiska stabilitet. Det ytterligare beloppet på upp till 5 miljarder EUR av exceptionellt makroekonomiskt stöd enligt det beslutet syftade till att stödja Ukrainas makroekonomiska stabilisering, stärka landets omedelbara resiliens och upprätthålla dess förmåga till återhämtning och därigenom bidra till en hållbar offentlig skuldsättning för landet och slutligen till dess förmåga att fullgöra sina finansiella åtaganden.

(7)

Sedan början av Rysslands anfallskrig mot Ukraina har unionen, dess medlemsstater och europeiska finansinstitut tagit 19,7 miljarder EUR i anspråk till stöd för Ukrainas ekonomiska, sociala och finansiella resiliens. Det beloppet kombinerar stöd från unionens budget till ett belopp av 12,4 miljarder EUR, inbegripet det exceptionella makroekonomiska stödet och stöd från Europeiska investeringsbanken och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, helt eller delvis garanterat genom unionsbudgeten, samt ytterligare ekonomiskt stöd från medlemsstaterna, till ett belopp av 7,3 miljarder EUR.

(8)

Dessutom har rådet beslutat om stödåtgärder för att stödja Ukrainas väpnade styrkor inom ramen för den europeiska fredsfaciliteten, till ett belopp av 3,1 miljarder EUR enligt rådets beslut (Gusp) 2021/509 (6), och ett militärt biståndsuppdrag till stöd för Ukraina med 0,1 miljarder EUR för de gemensamma kostnaderna enligt rådets beslut (Gusp) 2022/1968 (7). Unionen och dess medlemsstater har också genomfört en aldrig tidigare skådad krisinsats in natura via unionens civilskyddsmekanism enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/836 (8), som utgör den största krisinsatsen sedan den mekanismen inrättades och genom vilken miljontals nödartiklar levererats till Ukraina och regionen.

(9)

Europeiska rådet beslutade den 23 juni 2022 att bevilja Ukraina status som kandidatland. Fortgående starkt stöd till Ukraina är en nyckelprioritering för unionen. Eftersom skadorna för Ukrainas ekonomi, medborgare och näringsliv till följd av Rysslands anfallskrig är enorma kräver fortgående starkt stöd till Ukraina en organiserad kollektiv strategi i enlighet med vad som fastställs i det instrument för tillhandahållande av unionsstöd till Ukraina (makroekonomiskt stöd+) som inrättas genom denna förordning (instrumentet).

(10)

Rysslands anfallskrig mot Ukraina utgör ett strategiskt geopolitiskt hot mot unionen som helhet och kräver att medlemsstaterna står starka och enade. Det är därför viktigt att unionens stöd sätts in snabbt och att det på ett flexibelt och gradvist sätt kan anpassas för omedelbar hjälp och kortsiktigt återställande på vägen mot framtida återuppbyggnad.

(11)

Instrumentets allmänna mål är att bidra till att minska Ukrainas finansieringsgap under 2023, särskilt genom att ge mycket förmånligt kortsiktigt ekonomiskt bistånd till Ukrainas statsbudget på ett förutsägbart, kontinuerligt och ordnat sätt och i god tid, inbegripet finansiera återställande och inledande stöd till återuppbyggnad efter kriget, vid behov, i syfte att stödja Ukraina på dess väg mot europeisk integration.

(12)

För att uppnå instrumentets allmänna mål bör stödet tillhandahållas för att stödja den makroekonomiska stabiliteten i Ukraina och minska Ukrainas svårigheter att skaffa extern finansiering. Kommissionen bör genomföra stödet enligt instrumentet i enlighet med de viktigaste principerna och målen för de åtgärder som vidtas inom de olika områdena för unionens yttre åtgärder och övriga relevanta politikområden.

(13)

Tillhandahållande av återställandestöd, reparation och underhåll av kritiska funktioner och kritisk infrastruktur samt hjälp till människor i nöd och i de mest drabbade områdena i form av materiellt och socialt stöd, tillfälliga bostäder, bostadsbyggande och infrastrukturbyggande bör också räknas till instrumentets viktigaste stödområden.

(14)

Instrumentet bör också stödja en förstärkning av de ukrainska myndigheternas kapacitet att förbereda sig för den framtida återuppbyggnaden efter kriget och för den tidiga förberedelsefasen av föranslutningsprocessen, när så är lämpligt, inbegripet förstärkning av Ukrainas institutioner, reform och förstärkning av den offentliga förvaltningens effektivitet samt transparens, strukturreformer och god samhällsstyrning på alla nivåer.

(15)

Instrumentet kommer att stödja unionens utrikespolitik gentemot Ukraina. Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten bör ha ett nära samarbete under hela stödinsatsen i syfte att samordna unionens utrikespolitik och säkerställa att den är konsekvent. Stödet till Ukraina enligt instrumentet kommer att fortsätta att på ett betydande sätt bidra till att täcka Ukrainas finansieringsbehov såsom de uppskattas av IMF, Världsbanken och andra internationella finansinstitut, med beaktande av Ukrainas förmåga att finansiera sig med egna medel. Vid fastställandet av stödbeloppet tas även hänsyn till förväntade finansiella bidrag från bilaterala och multilaterala givare, samt redan befintlig användning av unionens andra externa finansieringsinstrument i Ukraina och mervärdet av unionens samlade engagemang.

(16)

Situationen i Ukraina kräver en stegvis strategi där ett instrument som fokuserar på makroekonomisk stabilitet samt omedelbar hjälp och återställande bör åtföljas av kontinuerligt stöd inom ramen för instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/947 (9) och insatser för humanitärt bistånd enligt rådets förordning (EG) nr 1257/96 (10).

(17)

Denna förordning bör fastställa vilka medel som är tillgängliga för instrumentet under perioden 1 januari 2023–31 december 2023, med eventuella utbetalningar fram till och med den 31 mars 2024. Ett högsta belopp på 18 miljarder EUR bör göras tillgängligt i form av lån. För perioden 1 januari 2023–31 december 2027 bör dessutom en räntesubvention föreskrivas i denna förordning. För att säkerställa täckning av räntekostnaderna under lånens löptid bör bidrag från medlemsstaterna efter 2027 förnyas och fortsätta som externa inkomster avsatta för särskilda ändamål såvida de inte täcks på annat sätt i framtida fleråriga budgetramar. Det kan därför vara möjligt att förlänga bidragen från medlemsstaterna efter 2027.

(18)

Denna förordning bör ge medlemsstaterna möjlighet att göra ytterligare medel tillgängliga i form av externa inkomster avsatta för särskilda ändamål, som ska genomföras inom ramen för det samförståndsavtal som föreskrivs i instrumentet. En sådan möjlighet till ytterligare bidrag bör också ges till berörda tredjeländer och parter i form av externa inkomster avsatta för särskilda ändamål, i enlighet med artikel 21.2 d och e i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 (11) (budgetförordningen). För att främja synergier och komplementaritet är det lämpligt att tillåta att sådana ytterligare bidrag från medlemsstaterna, berörda tredjeländer och parter också kan göras tillgängliga för de program som inrättats enligt förordningarna (EU) 2021/947 och (EG) nr 1257/96 för att finansiera åtgärder som bidrar till målen för instrumentet.

(19)

Frivilliga bidrag från medlemsstaterna bör vara oåterkalleliga och ovillkorliga och kunna tas i anspråk på begäran. För detta ändamål bör medlemsstaterna ingå en överenskommelse om medverkan med kommissionen i den mening som avses i artikel 22.2 i budgetförordningen. En sådan överenskommelse om medverkan bör omfatta bidraget till räntesubventionen och, om medlemsstaten önskar tillhandahålla dem, även ytterligare belopp.

(20)

Ett förhandsvillkor för stöd enligt instrumentet bör vara att Ukraina fortsätter att respektera kraven på effektiva demokratiska mekanismer och institutioner, inbegripet ett parlamentariskt flerpartisystem, och rättsstatens principer, samt att det garanterar respekt för mänskliga rättigheter.

(21)

Stöd enligt instrumentet bör vara kopplat till politiska villkor som ska fastställas i ett samförståndsavtal. Dessa villkor bör också innehålla åtaganden om att stärka landets ekonomiska resultat och resiliens, företagsklimatet, underlätta kritisk återuppbyggnad och hantera utmaningar inom energisektorn.

(22)

De politiska villkoren bör kompletteras med stränga rapporteringskrav som syftar till att säkerställa att medlen används på ett effektivt, transparent och ansvarsfullt sätt.

(23)

Med tanke på situationen i Ukraina är det lämpligt att föreskriva en halvtidsöversyn av samförståndsavtalet.

(24)

Stödet enligt instrumentet bör frigöras under förutsättning att förhandsvillkoren är uppfyllda, att stödet genomförs på ett tillfredsställande sätt och att tillfredsställande framsteg sker med uppfyllandet av de politiska villkoren.

(25)

Det är lämpligt att föreskriva en möjlighet att göra en ny bedömning av Ukrainas finansieringsbehov och att minska, tillfälligt avbryta eller upphäva stödet om detta behov skulle minska avsevärt under perioden för utbetalning av stödet enligt instrumentet jämfört med de ursprungliga prognoserna. Det är också lämpligt att föreskriva en möjlighet att tillfälligt skjuta upp eller ställa in utbetalningarna om kraven för frigörande av stödet enligt instrumentet inte är uppfyllda.

(26)

Mot bakgrund av Ukrainas akuta finansieringsbehov är det lämpligt att organisera det ekonomiska stödet inom ramen för den diversifierade finansieringsstrategi som föreskrivs i artikel 220a i budgetförordningen och som inrättats som den enda finansieringsmetoden däri, vilket förväntas öka likviditeten i unionens obligationer och göra unionens emissioner mer attraktiva och kostnadseffektiva.

(27)

Med tanke på den svåra situationen i Ukraina till följd av Rysslands anfallskrig och för att stödja Ukraina på dess långsiktiga väg mot stabilitet är det lämpligt att bevilja Ukraina lån på mycket förmånliga villkor med en maximal löptid på 35 år och där återbetalningen av kapitalbeloppet inte inleds före 2033. Det är också lämpligt att göra undantag från artikel 220.5 e i budgetförordningen och att ge unionen möjlighet att täcka räntekostnaderna och efterskänka de administrativa kostnader som Ukraina annars skulle bära. Räntesubventionen bör beviljas som ett instrument som bedöms vara lämpligt för att säkerställa att stödet enligt instrumentet ger avsedd verkan, i den mening som avses i artikel 220.1 i budgetförordningen. Den bör finansieras genom ytterligare frivilliga bidrag från medlemsstaterna och bör göras tillgänglig gradvis i takt med att överenskommelserna med medlemsstaterna har trätt i kraft.

(28)

Det bör vara möjligt för Ukraina att varje år ansöka om räntesubventionen och om att de administrativa kostnaderna ska efterskänkas.

(29)

Finansiella skulder i samband med lån enligt denna förordning bör inte stödjas av garantin för yttre åtgärder, genom undantag från artikel 31.3 andra meningen i förordning (EU) 2021/947. Stöd enligt instrumentet bör utgöra ekonomiskt stöd i den mening som avses i artikel 220.1 i budgetförordningen. Med tanke på de finansiella riskerna och budgettäckningen bör inga avsättningar göras för ekonomiskt stöd i form av lån enligt instrumentet, och genom undantag från artikel 211.1 i budgetförordningen bör det inte fastställas någon avsättningsnivå uttryckt som en procentandel av det belopp som avses i artikel 4.1 i den här förordningen.

(30)

Rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2093 (12) tillåter i nuläget inte att de finansiella skulderna för lån enligt instrumentet täcks. I avvaktan på en eventuell ändring, som skulle göra det möjligt att som en garanti mobilisera budgetmedel utöver taken i den fleråriga budgetramen och upp till de tak som anges i artikel 3.1 och 3.2 i rådets beslut (EU, Euratom) 2020/2053 (13), är det lämpligt att söka en alternativ lösning som ger ytterligare resurser.

(31)

Frivilliga bidrag från medlemsstaterna i form av garantier har identifierats som ett lämpligt verktyg för att tillhandahålla det skydd som möjliggör upp- och utlåningstransaktioner enligt denna förordning. Medlemsstaternas garantier bör utgöra ett lämpligt skydd som säkerställer unionens förmåga att återbetala den upplåning som ligger till grund för lånen enligt instrumentet.

(32)

Medlemsstaternas garantier bör täcka stödet enligt instrumentet i form av lån på upp till 18 000 000 000 EUR. Det är viktigt att medlemsstaterna ger högsta prioritet till att slutföra de tillämpliga nationella förfarandena för att tillhandahålla garantierna. Med tanke på situationens brådskande karaktär bör den tid som behövs för att slutföra dessa förfaranden inte fördröja utbetalningen av det nödvändiga ekonomiska stödet till Ukraina i form av lån enligt denna förordning. Samtidigt bör det ekonomiska stödet enligt instrumentet i form av lån göras tillgängligt gradvis, när de garantier som tillhandahålls av medlemsstaterna träder i kraft. Med hänsyn till principen om sund ekonomisk förvaltning och försiktighet bör kommissionen arrangera lånen med vederbörlig hänsyn till sin kreditvärdighet. Stödet bör emellertid bli tillgängligt i sin helhet med ett belopp på upp till 18 000 000 000 EUR från och med tillämpningsdagen för en ändring av förordning (EU, Euratom) 2020/2093, eller dess efterföljare, som föreskriver en garanti för lånen enligt instrumentet inom ramen för unionens budget utöver taken i den fleråriga budgetramen och upp till de tak som avses i artikel 3.1 och 3.2 i beslut (EU, Euratom) 2020/2053.

(33)

Medlemsstaternas garantier bör vara oåterkalleliga, ovillkorliga och kunna tas i anspråk på begäran. Garantierna bör säkerställa unionens förmåga att återbetala de medel som lånats upp på kapitalmarknaderna eller från finansinstitut. Anspråk på garantierna bör inte längre kunna göras från och med tillämpningsdatumet för en ändring av förordning (EU, Euratom) 2020/2093, eller dess efterföljare, som föreskriver en garanti för lånen enligt instrumentet inom ramen för unionens budget utöver taken i den fleråriga budgetramen och upp till de tak som anges i artikel 3.1 och 3.2 i beslut (EU, Euratom) 2020/2053. Garantierna bör tas i anspråk om unionen inte mottar betalning i tid från Ukraina när det gäller lånen enligt instrumentet, inbegripet särskilt vid ändringar av betalningsplanen oavsett orsak, samt vid förväntade och oväntade uteblivna betalningar.

(34)

Belopp som återvinns enligt låneavtalen med avseende på lånen enligt instrumentet bör återbetalas till de medlemsstater som har infriat garantianspråken, genom undantag från artikel 211.4 c i budgetförordningen.

(35)

Innan kommissionen gör anspråk på de garantier som ställts av medlemsstaterna bör kommissionen efter eget gottfinnande och under eget ansvar, i egenskap av den unionsinstitution som anförtrotts uppgiften att genomföra unionens allmänna budget i enlighet med artikel 317 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, granska alla åtgärder som finns tillgängliga inom ramen för den diversifierade finansieringsstrategi som föreskrivs i artikel 220a i budgetförordningen, i enlighet med de gränser som anges i denna förordning. Vid relevanta garantianspråk bör kommissionen på lämpligt sätt informera medlemsstaterna om granskningen.

(36)

Den relativa andelen av varje medlemsstats bidrag (fördelningsnyckel) till det totala garanterade beloppet bör motsvara medlemsstatens relativa andel av unionens totala bruttonationalinkomst (BNI). Garantianspråk bör göras proportionellt, med tillämpning av fördelningsnyckeln. Till dess att alla garantiavtal mellan kommissionen och medlemsstaterna träder i kraft bör fördelningsnyckeln justeras proportionellt på tillfällig basis.

(37)

Det är lämpligt att kommissionen och Ukraina ingår ett låneavtal för lånestödet inom ramen för de villkor som anges i samförståndsavtalet. För att unionens ekonomiska intressen i samband med stödet enligt instrumentet ska skyddas effektivt bör Ukraina vidta lämpliga åtgärder för att förhindra och bekämpa bedrägerier, korruption och andra oriktigheter i samband med stödet. Det bör vidare föreskrivas i låneavtalet och finansieringsavtalet att kommissionen ska genomföra kontroller, att revisionsrätten ska genomföra revisioner och att Europeiska åklagarmyndigheten ska utöva sina befogenheter, i enlighet med artiklarna 129 och 220 i budgetförordningen.

(38)

Eftersom målet för denna förordning, nämligen att bidra till att minska Ukrainas finansieringsgap under 2023, särskilt genom att ge mycket förmånligt kortfristigt bistånd till Ukrainas statsbudget på ett förutsägbart, kontinuerligt och ordnat sätt och i god tid, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av dess omfattning och verkningar, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

(39)

För att säkerställa enhetliga villkor för genomförandet av denna förordning bör kommissionen tilldelas genomförandebefogenheter. Dessa befogenheter bör utövas i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 (14).

(40)

Med beaktande av den brådska som föranleds av de exceptionella förhållanden som förorsakats av Rysslands oprovocerade och omotiverade anfallskrig, anses det lämpligt att åberopa det undantag från tidsfristen på åtta veckor som föreskrivs i artikel 4 i protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen, fogat till fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen.

(41)

Mot bakgrund av situationen i Ukraina bör denna förordning av brådskande skäl träda i kraft dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.