Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten

(1)

Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter, vilka fastställs i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). Såsom påpekas i artikel 2 i EU-fördraget ska dessa värden vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.

(2)

I sina slutsatser av den 21 juli 2020 påpekade Europeiska rådet att unionens ekonomiska intressen ska skyddas i enlighet med de allmänna principerna i fördragen, särskilt värdena som anges i artikel 2 i EU-fördraget. Europeiska rådet framhöll även vikten av att unionens ekonomiska intressen skyddas och vikten av att rättsstatsprincipen respekteras.

(3)

Rättsstaten kräver att all offentlig makt utövas inom de ramar som anges i lagstiftning, i enlighet med värden som demokrati och respekten för grundläggande rättigheter såsom föreskrivs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) och andra tillämpliga instrument, samt under överinseende av oberoende och opartiska domstolar. Den kräver i synnerhet att principerna om lagenlighet (3), som förutsätter en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk process, rättssäkerhet (4), förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter (5), effektivt rättsligt skydd, inklusive tillgång till rättslig prövning av oberoende och opartiska domstolar (6), samt maktdelning (7) respekteras (8).

(4)

Anslutningskriterierna, som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993 och stärktes vid Europeiska rådets möte i Madrid 1995, utgör de grundläggande villkor som alla kandidatländer ska uppfylla för att bli medlemsstat i unionen. Dessa kriterier fastställs nu i artikel 49 i EU-fördraget.

(5)

När ett kandidatland blir en medlemsstat underställs landet en rättslig struktur som bygger på den grundläggande premissen att varje medlemsstat delar en rad gemensamma värden som ligger till grund för unionen med alla andra medlemsstater och erkänner att de andra medlemsstaterna delar dessa värden med den, som anges i artikel 2 i EU-fördraget. Denna premiss innebär och motiverar att det råder ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna om att dessa värden kommer att erkännas och således att den unionsrätt genom vilken de genomförs kommer att iakttas (9). Medlemsstaternas lagstiftning och praxis bör fortsätta att överensstämma med de gemensamma värden som unionen bygger på.

(6)

Det finns inte någon rangordning av unionens värden, men respekt för rättsstaten är avgörande för skyddet av andra grundläggande värden som unionen bygger på, såsom frihet, demokrati, jämlikhet och respekt för mänskliga rättigheter. Respekten för rättsstaten har en inneboende koppling till respekten för demokrati och grundläggande rättigheter. Det kan inte finnas någon demokrati och respekt för grundläggande rättigheter utan respekt för rättsstaten, och vice versa.

(7)

När medlemsstaterna genomför unionsbudgeten, inbegripet medel som anslås genom det återhämtningsinstrument för Europeiska unionen som inrättas enligt rådets förordning (EU) 2020/2094 (10) och genom lån och andra instrument som garanteras genom unionsbudgeten, och oavsett vilken genomförandemetod de använder, är respekten för rättsstaten en nödvändig förutsättning för efterlevnad av principen om sund ekonomisk förvaltning i artikel 317 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

(8)

Sund ekonomisk förvaltning kan endast säkerställas av medlemsstaterna om offentliga myndigheter agerar i enlighet med lagen, om bedrägerier, inklusive skattebedrägeri, skatteundandragande, korruption, intressekonflikt eller andra överträdelser av lagen, hanteras på ett effektivt sätt av utrednings- och åklagarmyndigheter, och om de offentliga myndigheternas, inklusive brottsbekämpande myndigheter, godtyckliga eller rättsstridiga beslut kan bli föremål för en effektiv rättslig prövning av oberoende domstolar och av Europeiska unionens domstol.

(9)

Rättsväsendets oberoende och opartiskhet bör alltid garanteras, och utrednings- och åklagarmyndigheter bör kunna utföra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Rättsväsendet, och utrednings- och åklagarmyndigheter bör utrustas med tillräckliga ekonomiska och mänskliga resurser och förfaranden för att agera effektivt och på ett sätt som till fullo respekterar rätten till en rättvis rättegång, inbegripet respekt för rätten till försvar. Slutliga domar bör genomföras effektivt. Dessa villkor krävs som en minimigaranti mot olagliga och godtyckliga myndighetsbeslut som skulle kunna skada unionens ekonomiska intressen.

(10)

Rättsväsendets oberoende förutsätter framför allt att det berörda rättsorganet är i stånd att utöva sina rättsliga funktioner helt självständigt, såväl enligt de tillämpliga reglerna som i praktiken, utan att vara föremål för någon hierarkisk begränsning eller underordning i förhållande till något annat organ och utan att ta emot order eller instruktioner från någon annan källa, och därför är skyddat mot yttre ingripanden eller påtryckningar som kan hindra dess ledamöters oberoende bedömning och påverka deras beslut. Garantier för oberoende och opartiskhet kräver att det finns regler, särskilt vad gäller domstolsinstansen sammansättning och utnämningen, längden på förordnanden och de grunder med stöd av vilka ledamöterna får avsättas - som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda skulle kunna hysa beträffande domstolsinstansens okänslighet för påverkan av yttre omständigheter och dess neutralitet i förhållande till de motstående intressena.

(11)

Respekten för rättsstaten är avgörande inte bara för unionsmedborgare, utan även för företagsinitiativ, innovation, investeringar, ekonomisk, social och territoriell sammanhållning och en väl fungerande inre marknad, som gynnas mest av en solid rättslig och institutionell ram.

(12)

Artikel 19 i EU-fördraget, som ger ett konkret uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 i EU-fördraget, innebär att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, däribland de som rör genomförandet av unionsbudgeten. Själva existensen av en effektiv domstolsprövning i syfte att säkerställa iakttagandet av unionsrätten är kärnan i rättsstaten och kräver oberoende domstolar (11). Att upprätthålla domstolarnas oberoende är av avgörande betydelse, vilket bekräftas av artikel 47 andra stycket i stadgan (12). Detta är i synnerhet fallet för rättslig prövning av giltigheten av åtgärder, avtal eller andra instrument som ger upphov till offentliga utgifter eller skulder, bland annat i samband med förfaranden för offentlig upphandling som också prövas i domstol.

(13)

Det finns därför ett klart samband mellan respekten för rättsstaten och effektivt genomförande av unionsbudgeten i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning.

(14)

Unionen har utvecklat en rad olika instrument och processer som främjar rättsstaten och dess tillämpning, inbegripet ekonomiskt stöd för civilsamhällesorganisationer, den europeiska rättsstatsmekanismen och resultattavlan för rättskipningen i EU, och som förser unionsinstitutioner med ett effektivt svar på överträdelser av rättsstaten genom överträdelseförfaranden och det förfarandet som anges i artikel 7 i EU-fördraget. Den mekanism som föreskrivs i denna förordning kompletterar dessa instrument genom att skydda unionsbudgeten mot sådana överträdelser av rättsstatens principer som påverkar dess sunda ekonomiska förvaltning eller skyddet av unionens ekonomiska intressen.

(15)

Överträdelser av rättsstatens principer, särskilt de som påverkar att offentliga myndigheter fungerar väl och den effektiva domstolsprövningen, kan allvarligt skada unionens ekonomiska intressen. Detta är fallet vid enskilda överträdelser av rättsstatens principer och ännu mer vid överträdelser som är omfattande eller beror på återkommande praxis eller underlåtenhet hos offentliga myndigheter eller på allmänna åtgärder som sådana myndigheter har antagit.

(16)

Fastställandet av överträdelser av rättsstatens principer kräver en grundlig kvalitativ bedömning från kommissionen. Den bedömningen bör vara objektiv, opartisk och rättvis, och bör ta hänsyn till relevanta uppgifter från tillgängliga källor och erkända institutioner, inklusive domar från Europeiska unionens domstol, revisionsrättens rapporter, kommissionens årliga rapport om rättsstatsprincipen och resultattavla för rättskipningen i EU, rapporter från Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och i förekommande fall Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) samt slutsatser och rekommendationer från relevanta internationella organisationer och nätverk, inklusive Europarådets organ, exempelvis Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) och Venedigkommissionen, särskilt dess checklista för rättsstaten, och de europeiska nätverken för högsta domstolar och för domstolsadministrationer. Kommissionen skulle vid behov kunna samråda med Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter och Venedigkommissionen i syfte att förbereda en grundlig kvalitativ bedömning.

(17)

Åtgärderna inom ramen för denna förordning är nödvändiga särskilt i de fall då andra förfaranden som fastställs i unionens lagstiftning inte gör det möjligt att skydda unionsbudgeten på ett effektivare sätt. I unionens finansiella lagstiftning och de tillämpliga sektorsspecifika och finansiella reglerna föreskrivs olika möjligheter att skydda unionsbudgeten, inbegripet avbrott, innehållanden eller finansiella korrigeringar i samband med oriktigheter eller allvarliga brister i förvaltnings- och kontrollsystemen. De åtgärder som ska antas i händelse av överträdelser av rättsstatens principer och det förfarande som ska följas för att anta sådana åtgärder bör fastställas. Sådana åtgärder bör inkludera innehållande av utbetalningar och åtaganden, innehållande av delutbetalningar eller återbetalning i förtid av lån, en minskning av medel i befintliga åtaganden och ett förbud mot att ingå nya åtaganden med mottagarna eller mot att ingå nya avtal om lån eller andra instrument som garanteras genom unionsbudgeten.

(18)

Proportionalitetsprincipen bör tillämpas när det bestäms vilka åtgärder som ska antas, och i synnerhet bör man beakta allvaret i situationen, den tid som har förflutit sedan det berörda agerandet påbörjades, hur länge agerandet pågått och om agerandet varit återkommande, den berörda medlemsstatens avsikt och samarbetsvilja för att komma tillrätta med överträdelserna av rättsstatens principer och konsekvenserna för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller unionens ekonomiska intressen.

(19)

Det är viktigt att de slutliga mottagarnas och bidragsmottagarnas legitima intressen skyddas på ett adekvat sätt när åtgärder antas till följd av överträdelser av rättsstatens principer. När kommissionen överväger att anta åtgärder bör den ta hänsyn till deras potentiella inverkan på de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna. Med beaktande av att utbetalningar inom ramen för delad förvaltning från kommissionen till medlemsstaterna är juridiskt fristående från utbetalningar från nationella myndigheter till bidragsmottagare bör lämpliga åtgärder inom ramen för denna förordning inte anses påverka tillgängligheten av medel för utbetalningar till bidragsmottagare enligt de tidsfrister för utbetalning som fastställs i de tillämpliga sektorsspecifika och finansiella reglerna. De beslut som antas inom ramen för denna förordning, och de skyldigheter gentemot slutliga mottagare och bidragsmottagare som fastställs i denna förordning utgör en del av den tillämpliga unionsrätten vad gäller genomförandet av finansieringen inom ramen för delad förvaltning. De medlemsstater som berörs av åtgärderna bör regelbundet rapportera till kommissionen om hur de uppfyller sina skyldigheter gentemot de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna. Rapporteringen om efterlevnad av de betalningsskyldigheter gentemot bidragsmottagare som fastställs i de tillämpliga sektorsspecifika och finansiella reglerna bör göra det möjligt för kommissionen att kontrollera att de beslut som fattas enligt denna förordning inte på något sätt direkt eller indirekt påverkar de utbetalningar som ska göras enligt de tillämpliga sektorsspecifika och finansiella reglerna.

För att stärka skyddet av de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna bör kommissionen via en webbplats eller internetportal tillhandahålla information och vägledning, tillsammans med lämpliga verktyg som ger kommissionen information om eventuella överträdelser av de offentliga enheternas och medlemsstaternas rättsliga skyldighet att fortsätta att göra utbetalningar efter det att åtgärder antagits enligt denna förordning. Kommissionen bör följa upp sådan information för att kontrollera om de tillämpliga reglerna har respekterats, särskilt artiklarna 63, 68.1 b och 98 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/… av den … om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning samt Europeiska havs- och fiskerifonden, och om finansiella regler för dessa fonder och för Asyl- och migrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för gränsförvaltning och visering (13). För att se till att alla belopp som offentliga enheter eller medlemsstater är skyldiga att betala ut verkligen betalas ut till slutliga mottagare eller bidragsmottagare, bör kommissionen vid behov återkräva utbetalningar som har gjorts eller, när det är lämpligt, göra en finansiell korrigering genom att minska unionens stöd till ett program i linje med de tillämpliga sektorsspecifika och finansiella reglerna.

(20)

För att säkerställa enhetliga villkor för genomförandet av denna förordning, och med hänsyn till omfattningen av de ekonomiska effekterna av de åtgärder som antas enligt denna förordning, bör genomförandebefogenheter tilldelas rådet, som bör agera på grundval av ett förslag från kommissionen.

(21)

Kommissionen bör, innan den föreslår att en åtgärd enligt denna förordning antas, informera den berörda medlemsstaten om varför kommissionen anser att det kan föreligga överträdelser av rättsstatens principer i den medlemsstaten. Kommissionen bör underrätta Europaparlamentet och rådet utan dröjsmål om varje sådant informationsmeddelande och dess innehåll. Den berörda medlemsstaten bör ges möjlighet att inkomma med synpunkter. Kommissionen bör beakta dessa synpunkter.

(22)

När kommissionen fastställer tidsfrister i enlighet med denna förordning för den berörda medlemsstaten bör den särskilt beakta den mängd information som tillhandahållits och begärts ut, hur komplexa relevanta fakta och bedömningen av dem är, samt den berörda medlemsstatens administrativa kapacitet.

(23)

Om kommissionen, efter det att den analyserat den berörda medlemsstatens synpunkter, anser att villkoren för antagande av åtgärder är uppfyllda, bör den för rådet lägga fram ett förslag om antagande av lämpliga åtgärder. Rådet bör agera på kommissionens förslag om antagande av lämpliga åtgärder genom ett genomförandebeslut inom en period på en månad, vilken i undantagsfall kan förlängas med som mest ytterligare två månader. I syfte att säkerställa att rådet antar beslutet inom dessa tidsfrister bör kommissionen på lämpligaste vis använda sig av sina rättigheter enligt artikel 237 i EUF-fördraget och rådets arbetsordning (14).

(24)

Efter antagandet av eventuella åtgärder enligt denna förordning bör kommissionen regelbundet övervaka situationen i den berörda medlemsstaten. Kommissionen bör göra en förnyad bedömning av situationen när den berörda medlemsstaten antar nya korrigerande åtgärder, eller under alla omständigheter senast inom ett år från det att åtgärderna antagits.

(25)

Rådet bör, på förslag från kommissionen, upphäva åtgärder som har en suspensiv verkan om den situation som ledde till införandet av dessa åtgärder har åtgärdats i tillräcklig utsträckning.

(26)

Förfarandet för att anta och upphäva åtgärderna bör respektera principerna om objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling av medlemsstaterna och bör genomföras enligt ett opartiskt och evidensbaserat tillvägagångssätt. Om den berörda medlemsstaten undantagsvis anser att det föreligger allvarliga överträdelser av dessa principer får den begära att Europeiska rådets ordförande hänvisar ärendet till nästa möte i Europeiska rådet. Under sådana exceptionella omständigheter bör inget beslut om åtgärderna fattas förrän Europeiska rådet har diskuterat ärendet. Detta förfarande får i regel inte ta längre tid än tre månader efter det att kommissionen har lagt fram sitt förslag för rådet.

(27)

Kommissionen bör hålla Europaparlamentet informerat om åtgärder som föreslås, antas och upphävs enligt denna förordning.

(28)

Kommissionen bör rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av denna förordning. När kommissionen rapporterar till Europaparlamentet och rådet bör kommissionen, utöver effektiviteten i de antagna åtgärderna, beakta hur effektivt det förfarande som fastställs i denna förordning är rent allmänt och hur detta instrument kompletterar andra.

(29)

Denna förordning bör inte påverka Eppos behörighet eller skyldigheterna för de medlemsstater som inte deltar i det fördjupade samarbete som inrättas genom rådets förordning (EU) 2017/1939 (15).

a)

rättsstaten: det unionsvärde som fastställs i artikel 2 i EU-fördraget. Den inkluderar principerna om lagenlighet, som förutsätter en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk lagstiftningsprocess, rättssäkerhet, förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, effektivt rättsligt skydd, inklusive tillgång till rättslig prövning, av oberoende och opartiska domstolar, även vad gäller grundläggande rättigheter, maktdelning, icke-diskriminering och likhet inför lagen. Rättsstaten ska tolkas med beaktande av de andra unionsvärden och unionsprinciper som fastställs i artikel 2 i EU-fördraget.

b)

offentlig enhet: en offentlig myndighet på alla förvaltningsnivåer, inbegripet nationella, regionala och lokala myndigheter samt medlemsstatsorganisation i den mening som avses i artikel 2.42 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 (16) (budgetförordningen).

a)

Att äventyra rättsväsendets oberoende.

b)

Att inte förhindra, rätta till eller tillgripa sanktioner mot godtyckliga eller rättsstridiga beslut från offentliga myndigheter, inklusive brottsbekämpande myndigheter, att undanhålla dessa myndigheter finansiella och personella resurser så att de inte kan fungera väl eller att underlåta att säkerställa att ingen intressekonflikt föreligger.

c)

Att begränsa tillgången till rättsmedel och deras effektivitet, inbegripet genom restriktiva förfaranderegler och bristfälligt genomförande av domar, eller att begränsa utredningar, åtal eller sanktioner för överträdelser av lagstiftningen.