Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2025/1206 av den 19 juni 2025 om tillfälligt upphävande av tullförmånerna enligt GSP+ vad gäller import av etanol med ursprung i Pakistan

(1)

I artikel 30 i förordningen om det allmänna preferenssystemet föreskrivs att Europeiska kommissionen, på eget initiativ eller på begäran av en medlemsstat, ska anta en genomförandeakt om att tills vidare upphäva förmånsordningarna för de produkter som omfattas av bilaga I till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), om denna import orsakar, eller riskerar att orsaka, allvarliga störningar på unionens marknader.

(2)

Den 15 maj 2024 mottog kommissionen en begäran från Frankrike, Tyskland, Spanien, Italien, Ungern och Polen i vilken de uppgav att volymen av import enligt KN-nummer 2207 10 och 2207 20 från Pakistan sedan 2022 orsakat allvarliga störningar på unionens etanolmarknad och begärde att artikel 30 i förordningen om det allmänna preferenssystemet skulle aktiveras. Begäran innehöll data som lämnats av EU:s etanolindustri.

(3)

Kommissionen bedömde medlemsstaternas begäran om fastställande av huruvida importen av etanol från Pakistan orsakade eller riskerade att orsaka allvarliga störningar på unionsmarknaden. Den 15 oktober 2024 offentliggjorde kommissionen på sin webbplats en uppmaning att lämna uppgifter och data som är relevanta för fastställandet av allvarliga störningar på unionens marknader orsakade av import av etanolprodukter från Pakistan. Den 24 oktober 2024 förde kommissionen en dialog med berörda parter för att förklara artikel 30-förfarandet och för att ge berörda parter som planerar att lämna in skriftliga inlagor möjlighet att klargöra sina synpunkter i frågan.

(4)

Efter att ha bedömt alla tillgängliga uppgifter och data, inbegripet de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och av berörda parter, drog kommissionen sina slutsatser såsom beskrivs nedan.

(5)

Kommissionen samrådde med kommittén för den samlade marknadsordningen inom jordbruket – Jordbruksgrödor och olivolja i enlighet med artikel 30 i förordningen om det allmänna preferenssystemet.

(6)

Kommissionen underrättade Pakistans regering och andra berörda parter som lämnat uppgifter om de preliminära slutsatserna av sin bedömning den 31 mars 2025. De synpunkter som lämnades på de preliminära slutsatserna har vederbörligen beaktats och återspeglas när så är lämpligt i denna förordning.

(7)

I enlighet med artikel 31 i förordningen om det allmänna preferenssystemet kommer kommissionen att underrätta Pakistans regering om antagandet av denna genomförandeförordning innan den träder i kraft.

(8)

Etanol som klassificeras enligt KN-nummer ex 2207 10 (odenaturerad etylalkohol med alkoholhalt av minst 80 volymprocent, framställd av de jordbruksprodukter som anges i bilaga I till EUF-fördraget) och ex 2207 20 (etylalkohol och annan sprit, denaturerade, oavsett alkoholhalt, framställd av de jordbruksprodukter som anges i bilaga I till EUF-fördraget) är en produkt som omfattas av bilaga I till EUF-fördraget och bilaga IX till förordningen om det allmänna preferenssystemet.

(9)

Pakistans export enligt de två tulltaxenumren omfattas av tullfritt förmånstillträde till unionens marknader på grund av Pakistans status som ett av de förmånsländer inom den särskilda stimulansordningen för hållbar utveckling och gott styre (GSP+) som förtecknas i bilaga III till förordningen om det allmänna preferenssystemet.

(10)

Unionens etanolmarknad är indelad i två delmarknader utifrån slutlig användning: drivmedelsmarknaden och icke-drivmedelsmarknaden. Dessa delmarknader delas också in efter prisnivå, där drivmedelsmarknaden totalt sett har lägre priser än marknaden för icke-drivmedelsetanol, som är inriktad på livsmedelsanvändning och industriell användning (inklusive läkemedel, kosmetika och kemiska användningsområden). Oftast har dessa två typer av etanol olika produktegenskaper (i fråga om styrka, renhet eller vattenhalt) och kan inte bytas ut utan ytterligare bearbetning. I EU ligger den största skillnaden också i uppfyllandet av EU:s hållbarhetskriterier för biodrivmedel, eftersom endast etanol som uppfyller dessa kriterier kan räknas in i målen för användning av förnybar energi inom transportsektorn. Pakistans export till unionen konkurrerar på icke-drivmedelsmarknaden, eftersom den pakistanska etanolexporten (2) inte uppfyller hållbarhetskriterierna i det nu tillämpliga direktivet om förnybar energi (3) och därför inte kan komma in på EU-marknaden som drivmedelsetanol. Till följd av detta är 91 % av importen från Pakistan icke-drivmedelsetanol (4). Import av förnybar drivmedelsetanol omfattas för närvarande av unionsövervakning i efterhand (5).

(11)

På grundval av tillgängliga data och uppgifter anser kommissionen att det finns bevisning för allvarliga störningar på unionsmarknaden för icke-drivmedelsetanol, som kännetecknas av en betydande ökning av importen till betydligt lägre priser än unionsproducenternas och en minskning av unionsproduktionen. Kommissionen har beaktat perioden 2021–2024 och bedömt utvecklingen under hela perioden, eftersom året 2022 potentiellt var avvikande i och med inflationstrycket till följd av Rysslands anfallskrig mot Ukraina och utvecklingen i samband med justeringar efter covid-19-pandemin. Dessutom är tillgängliga data för 2021 och 2024 mer fullständiga tack vare resultaten av en unionsövervakning i efterhand (6).

(12)

Mer specifikt visar EU:s tulldata att importen till EU av icke-drivmedelsetanol enligt de två tulltaxenumren ökade avsevärt mellan 2021 och 2024. På grundval av tulldata (7) beräknas denna import ha ökat från omkring 376 000 ton 2021 (8) till 726 000 ton 2024, en ökning med över 90 % (9).

(13)

EU:s tulldata visar att exportörer av icke-drivmedelsetanol från ett antal internationella partner (10) tillämpar lägre priser än unionsproducenterna (11). Under 2024 var samtliga importkällors priser lägre än priserna för unionens produktion.

(14)

Slutligen visar data som inhämtats från EU:s etanolindustri och från oberoende källor att unionens produktion av icke-drivmedelsetanol minskade avsevärt under 2022 och 2023 (med 10 % mellan 2021 och 2022 och med ytterligare 9 % under 2023). Under 2024 hade EU:s produktion av icke-drivmedelsetanol återhämtat sig något, dvs. med 11 % jämfört med 2023, men var fortfarande 8 % lägre än 2021. Oberoende prognoser (12) visar att unionsproducenternas marknadsandel varierade från 73 % år 2021 till 67 % år 2022, 66 % år 2023 och 73 % år 2024, och att EU:s marknadsandel 2025 sannolikt kommer att minska på grund av lägre produktion och ökande förbrukning. Unionens etanolindustri rapporterade också att deras data visar att EU:s försäljning av icke-drivmedelsetanol utgjorde 75 % av EU-marknaden under perioden mellan det fjärde kvartalet 2023 och det tredje kvartalet 2024, jämfört med 77 % under hela året 2021.

(15)

Sammanfattningsvis anser kommissionen att en kraftig ökning av importen till betydligt lägre priser och en nedgång i EU:s produktion tyder på att det förekom allvarliga störningar på unionsmarknaden för icke-drivmedelsetanol under perioden 2021–2024. Vissa tillgängliga data för 2024 visar på en svag återhämtning, men den var inte tillräcklig för att produktionsnivån skulle återgå till 2021 års nivå vilket tyder på att de allvarliga störningarna fortsätter.

(16)

När kommissionen hade fastställt att allvarliga störningar på unionens marknader för icke-drivmedelsetanol förelåg i den mening som avses i artikel 30 i förordningen om det allmänna preferenssystemet, undersökte kommissionen huruvida det fanns ett orsakssamband mellan importen av den berörda produkten från Pakistan, å ena sidan, och de allvarliga störningarna på unionsmarknaden, å andra sidan. Kommissionen analyserade också om de allvarliga störningarna kunde tillskrivas andra faktorer än importen från Pakistan.

(17)

De data och uppgifter som kommissionen har tillgång till visar på ett tidsmässigt samband mellan utvecklingen av importen från Pakistan och de allvarliga störningarna på unionens marknader.

(18)

Mellan 2021 och 2022 ökade etanolimporten (13) från Pakistan med nästan 300 %, från 132 396 ton till 393 590 ton. Under 2023 minskade den något till 324 151 ton, men låg kvar på 244 % över 2021 års import. Etanolimporten från Pakistan minskade till 215 929 ton (14) 2024. Denna nivå är dock fortfarande betydligt högre än 2021. Under 2024 stod importen från Pakistan för 27 % av all import av icke-drivmedelsetanol, vilket gör Pakistan till den största importkällan till EU (15).

(19)

Under den tiden låg priset på importen från Pakistan konsekvent under försäljningspriset för unionens produktion. Närmare bestämt ligger 2024 års importpris för pakistansk icke-drivmedelsetanol enligt de två tulltaxenumren betydligt lägre än unionsindustrins försäljningspris (16) (cirka -25 %). Detta utgör en betydligt större prisskillnad än den under 2021 (7 %).

(20)

Såsom anges ovan minskade unionens produktion av icke-drivmedelsetanol under den perioden.

(21)

Den kraftiga ökningen av importen från Pakistan till lägre priser än produktionen i EU sammanföll därför med tidpunkten för de allvarliga störningarna.

(22)

Kommissionen bedömde också om andra faktorer än importen från Pakistan kunde ha bidragit till de allvarliga störningarna på unionens marknader. Kommissionen beaktade i synnerhet tillgängliga data för att bedöma de potentiella effekterna av import från andra länder.

(23)

Enligt unionens tulldata utgjorde importen från Pakistan 27 % av importen av icke-drivmedelsetanol under 2024. Det näst största ursprungslandet för importen var Förenta staterna, vars andel av importen ökade avsevärt mellan 2021 och 2024, från nästan noll till 24 % av importen av icke-drivmedelsetanol.

(24)

Unionens tulldata visar att priserna på importen från Förenta staterna av icke-drivmedelsetanol under 2024 var 15 % lägre än priserna på importen från Pakistan och att priserna på importen från Förenta staterna var 35 % lägre än unionsproducenternas priser.

(25)

På grundval av dessa data kan man dra slutsatsen att importen från både Pakistan och Förenta staterna, som tillsammans stod för omkring 50 % av importen av icke-drivmedelsetanol under 2024, bidrog till de allvarliga störningarna på marknaden. Ingendera av importkällorna, varken Pakistan eller Förenta staterna, är emellertid så dominerande i fråga om volym eller prisskillnad att det skulle häva orsakssambandet för den andra.

(26)

Förenta staterna åtnjuter inte förmånstillträde till unionsmarknaden, medan pakistansk export har fördelen av tullfritt tillträde till unionen. Det finns en väsentlig skillnad mellan det tullfria förmånstillträde som Pakistan åtnjuter inom ramen för GSP+ och de tullar som är tillämpliga på Förenta staterna inom ramen för behandlingen som mest gynnad nation (17).

(27)

Bland andra viktiga importkällor för icke-drivmedelsetanol under 2024 stod Guatemala för 9 % av importen, Förenade kungariket för 8 %, Peru för 5 %, Sydafrika för 5 % och Brasilien för 5 %. Icke-drivmedelsetanol från dessa länder importerades till priser som var lägre än Pakistans priser, med undantag för Förenade kungariket vars priser låg högre än andra importkällors men lägre än unionsindustrins priser. De flesta av dessa alternativa importkällor verkar ha konkurrenskraftiga priser, men deras begränsade insteg på unionens marknader tyder på en mer begränsad inverkan än Pakistan och Förenta staterna.

(28)

Sammanfattningsvis bidrog det tidsmässiga sambandet mellan den plötsliga ökningen av importen från Pakistan till priser som var betydligt lägre än försäljningspriserna i EU och pristrycket på EU:s marknad för icke-drivmedelsetanol avsevärt till störningarna på denna marknad under referensperioden (2021–2024). Till följd av den kraftiga ökningen av importen till lägre priser minskade EU-industrin sin produktion, vilket ledde till en betydande förlust av marknadsandelar, särskilt under 2022 och 2023. Eftersom det inte finns några andra faktorer som skulle kunna upphäva den inverkan som importen från Pakistan haft vad gäller de allvarliga störningarna på EU-marknaden, anser kommissionen att importen från Pakistan har bidragit avsevärt till dessa. Trots de svaga tecken på återhämtning som observerades under 2024 är importen från Pakistan fortfarande den största externa källan till icke-drivmedelsetanol på unionsmarknaden, och den ligger långt över 2021 års nivåer och sker till priser som ligger långt under unionsproducenternas priser, samtidigt som den omfattas av tullförmåner som beviljats inom ramen för GSP+. Ett tillfälligt upphävande av dessa förmåner skulle föra de pakistanska priserna närmare de priser som EU-industrin tillämpar för icke-drivmedel och därmed mildra de allvarliga störningar som observerats på unionsmarknaden.

(29)

De åtgärder som föreskrivs i denna förordning är förenliga med yttrandet från den kommitté för allmänna tullförmåner som avses i artikel 39.3 i förordningen om det allmänna preferenssystemet.

(30)

Etanol med ursprung i Pakistan importeras i volymer och till priser som orsakar allvarliga störningar på unionsmarknaden och följaktligen är åtgärder enligt artikel 30 i förordningen om det allmänna preferenssystemet motiverade. Importvolymen från Pakistan av icke-drivmedelsetanol enligt KN-nummer 2207 10 och 2207 20 sedan 2021 orsakar allvarliga störningar på unionens marknad för icke-drivmedelsetanol. Ett tillfälligt upphävande av förmånerna bör inriktas på import från Pakistan enligt tulltaxenumren 2207 10 och 2207 20 , med undantag av etanol som används som drivmedel och som omfattas av Taric-nummer 2207 10 00 11 (etylalkohol framställd av jordbruksprodukter, enligt förteckningen i bilaga I till EUF-fördraget, utom produkter med en vattenhalt på mer än 0,3 % (m/m) uppmätt enligt standarden EN 15376) och 2207 20 00 11 (etylalkohol framställd av jordbruksprodukter, enligt förteckningen i bilaga I till EUF-fördraget, utom produkter med en vattenhalt på mer än 0,3 % (m/m) uppmätt enligt standarden EN 15376).

(31)

Mot denna bakgrund fastställde kommissionen att medlemsstaternas begäran innehöll tillräcklig bevisning för att icke-drivmedelsetanol med ursprung i Pakistan importerades i volymer som orsakade allvarliga störningar för unionsindustrin. Data från andra oberoende källor stöder också denna slutsats. De föreslagna åtgärderna är därför nödvändiga och berättigade mot bakgrund av artikel 30 i förordningen om det allmänna preferenssystemet.

(32)

Vissa berörda parter ifrågasatte att uppgifterna stödjer slutsatserna om allvarliga störningar med tanke på återhämtningen hos EU-industrins marknadsandelar. Kommissionen erkänner att läget på marknaden visserligen förbättras, men inte i en sådan utsträckning att den motsäger slutsatserna om allvarliga störningar.

(33)

Vissa berörda parter har även hävdat att kommissionen inte har tagit lämplig hänsyn till andra möjliga faktorer, såsom import från andra tredjeländer, fluktuationer i energipriserna, och förändrad efterfrågan i EU. Kommissionen avvisar dessa påståenden. Kommissionen utesluter inte att dessa andra faktorer också har bidragit till de allvarliga störningarna, men enligt bevisningen har importen från Pakistan varit en avsevärd bidragande orsak, och ingen annan faktor bröt orsakskedjan.

(34)

Vissa berörda parter ifrågasatte kommissionens bedömning av prisskillnaderna mellan importen från Pakistan och unionsindustrins priser, eftersom den enligt dem inte tog hänsyn till transport- och lagerkostnader. Kommissionen bestrider detta påstående, eftersom det inte är nödvändigt att ta hänsyn till dessa kostnader i bedömningen av allvarliga störningar.

(35)

I artikel 30 i förordningen om det allmänna preferenssystemet föreskrivs inte hur länge det tillfälliga upphävandet av förmåner ska gälla. Med tanke på det allmänna preferenssystemets utvecklingsmål och med beaktande av varaktigheten för de allmänna skyddsåtgärderna inom det allmänna preferenssystemet är det lämpligt och proportionerligt att tillfälligt upphäva förmånerna under en tvåårsperiod, varefter kommissionen kan se över behovet av att återinföra normala tullar enligt Gemensamma tulltaxan, även med hänsyn till utvecklingen av marknadssituationen och Pakistans export av drivmedelsetanol och icke-drivmedelsetanol.