Rådets förordning (EU) 2025/1208 av den 12 juni 2025 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet (Text av betydelse för EES)

(1)

Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) föresatte sig att underlätta fri rörlighet för personer, samtidigt som säkerheten och tryggheten för Europas folk säkerställs, genom att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, i enlighet med bestämmelserna i EU-fördraget och i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

(2)

Unionsmedborgarskap ger varje medborgare i unionen rätt till fri rörlighet, inom vissa begränsningar och på vissa villkor. Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG (2) genomför denna rättighet. Artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) innehåller också bestämmelser om fri rörlighet och fri bosättning. Fri rörlighet medför rätt att resa ut ur och in i medlemsstaterna med giltigt identitetskort eller pass.

(3)

Enligt direktiv 2004/38/EG ska medlemsstaterna utfärda och förnya identitetskort eller pass till sina medborgare i enlighet med nationell rätt. Enligt det direktivet får medlemsstaterna även kräva att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska registrera sig hos berörda myndigheter. Medlemsstaterna är skyldiga att utfärda bevis om registrering till unionsmedborgare på de villkor som fastställs i det direktivet. Medlemsstaterna är även skyldiga att enligt det direktivet utfärda uppehållskort till familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat och efter en ansökan utfärda intyg om permanent uppehållsrätt samt permanenta uppehållskort.

(4)

Direktiv 2004/38/EG föreskriver att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt det direktivet i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägerier. Förfalskning av handlingar eller felaktig information om sakförhållanden som påverkar rätten att uppehålla sig i landet har i det direktivet fastställts som typiska fall av bedrägerier.

(5)

Innan regler antogs på unionsnivå fanns det stora skillnader mellan säkerhetsnivåerna för nationella identitetskort och uppehållshandlingar för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat. Sådana skillnader ökar risken för förfalskning och dokumentbedrägerier och medför också praktiska svårigheter för medborgare som önskar utöva sin rätt till fri rörlighet.

(6)

Att rese- och identitetshandlingar är säkra har en avgörande betydelse när man med säkerhet ska fastställa en persons identitet. Det är viktigt att hålla en hög nivå av dokumentsäkerhet för att förhindra missbruk och hot mot den inre säkerheten, särskilt i samband med terrorism och gränsöverskridande brottslighet. Otillräckligt säkra nationella identitetskort har tidigare varit de vanligast förekommande bland upptäckta falska handlingar som används för resor inom unionen.

(7)

För att avskräcka från identitetsbedrägerier bör medlemsstaterna säkerställa att hel- och delförfalskning av identitetshandlingar och användningen av sådana förfalskade handlingar omfattas av lämpliga påföljder i deras nationella rätt.

(8)

Utfärdandet av äkta och säkra identitetskort kräver en tillförlitlig process för registrering av identiteten och säkra bakomliggande handlingar till stöd för ansökningsprocessen. Kommissionen, medlemsstaterna och berörda unionsbyråer bör fortsätta att samarbeta för att göra bakomliggande handlingar mindre känsliga för bedrägerier, med tanke på den ökade användningen av falska bakomliggande handlingar.

(9)

Denna förordning kräver inte att medlemsstaterna inför identitetskort eller uppehållshandlingar när detta inte krävs enligt nationell rätt, och den påverkar inte heller medlemsstaternas behörighet att enligt nationell rätt utfärda andra typer av uppehållshandlingar som faller utanför unionsrättens tillämpningsområde, till exempel uppehållskort som utfärdas till alla personer som är bosatta på territoriet oavsett medborgarskap. Denna förordning påverkar inte heller den princip som följer av domstolens rättspraxis, enligt vilken alla former av bevismedel får användas för att styrka rätten till rörelse- eller uppehållsfrihet.

(10)

Denna förordning hindrar inte medlemsstaterna från att, på ett icke-diskriminerande sätt, godta andra handlingar än resehandlingar i identifieringssyfte, såsom körkort.

(11)

Identitetshandlingar som utfärdas till medborgare vars rätt till fri rörlighet har begränsats i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt och på vilka det uttryckligen anges att de inte kan användas som resehandlingar bör inte anses omfattas av denna förordning.

(12)

Resehandlingar som är förenliga med del 5 i Internationella civila luftfartsorganisationens (Icao) dokument 9303 om maskinläsbara resehandlingar (sjunde utgåvan, 2015) (Icaos dokument 9303) och som inte används i identifieringssyfte i de utfärdande medlemsstaterna, såsom det passkort som utfärdas av Irland, bör inte anses omfattas av denna förordning.

(13)

Hänvisningen i denna förordning till Icaos dokument 9303 bör inte tolkas som att den hindrar medlemsstaterna från att tillämpa specifikationerna i senare utgåvor.

(14)

Denna förordning påverkar inte medlemsstaternas användning av identitetskort och uppehållshandlingar med elektronisk identifieringsfunktion i andra syften och påverkar inte heller reglerna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 (3), som föreskriver ömsesidigt erkännande inom hela unionen av elektronisk identifiering för tillgång till offentliga tjänster och underlättar för medborgare som flyttar till en annan medlemsstat genom att kräva ömsesidigt erkännande av elektronisk identifiering med förbehåll för vissa villkor. Förbättringar av identitetskorten bör underlätta identifiering och bidra till bättre tillgång till tjänster.

(15)

För att identitetskort och uppehållshandlingar ska kunna kontrolleras på ett korrekt sätt krävs det att medlemsstaterna använder rätt benämning på de olika typerna av handlingar som omfattas av denna förordning. För att underlätta kontroll av handlingar som omfattas av denna förordning i andra medlemsstater bör handlingens benämning även finnas med på åtminstone ytterligare ett av unionens officiella språk. Medlemsstater som för sina identitetskort redan använder andra väletablerade benämningar än identitetskort bör kunna fortsätta att göra det på sitt eller sina officiella språk. Dock bör inga nya benämningar införas i framtiden.

(16)

Säkerhetsdetaljer krävs för att kontrollera om en handling är äkta och för att fastställa en persons identitet. Införande av minimisäkerhetsstandarder och införlivande av biometriska uppgifter på identitetskort och uppehållskort för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat är viktiga steg på vägen för att göra användningen av dessa handlingar säkrare i unionen. Införlivande av sådana biometriska kännetecken bör ge unionsmedborgarna möjlighet att till fullo utnyttja sin rätt till fri rörlighet.

(17)

Lagring av biometriska uppgifter enligt definitionen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 (4), nämligen innehavarens ansiktsbild och två fingeravtryck, på identitets- och uppehållskort, något som redan existerar för biometriska pass för unionsmedborgare och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare, är en lämplig kombination av tillförlitlig identifiering och autentisering och minskad bedrägeririsk, i syfte att stärka identitets- och uppehållskortens säkerhet. Som domstolen har bekräftat är det obligatoriska införandet av fingeravtryck i lagringsmediet förenligt med de grundläggande rättigheterna till respekt för privatlivet och till skydd av personuppgifter som garanteras i artiklarna 7 och 8 i stadgan.

(18)

Som allmän praxis bör medlemsstaterna för att kontrollera handlingens äkthet och innehavarens identitet i första hand kontrollera ansiktsbilden och, om det behövs för att med säkerhet bekräfta handlingens äkthet och innehavarens identitet, även kontrollera fingeravtrycken.

(19)

Om handlingens äkthet eller innehavarens identitet inte kan bekräftas vid en kontroll av de biometriska uppgifterna bör medlemsstaterna säkerställa att en obligatorisk manuell kontroll utförs av kvalificerad personal.

(20)

Denna förordning utgör inte någon rättslig grund för att upprätta eller underhålla databaser på nationell nivå för lagring av biometriska uppgifter i medlemsstaterna, vilket är en fråga för nationell rätt som måste vara förenlig med unionens dataskyddslagstiftning, inbegripet nödvändighets- och proportionalitetskraven. Denna förordning utgör heller inte någon rättslig grund för att upprätta eller underhålla en centraliserad databas på unionsnivå.

(21)

Endast vederbörligen bemyndigad personal vid behöriga nationella myndigheter, unionsbyråer och privata aktörer bör ha tillgång till den ansiktsbild som lagras i lagringsmedium på identitetskort och uppehållshandlingar i syfte att kontrollera handlingens äkthet eller innehavarens identitet när uppvisande av handlingen krävs enligt lag eller annan författning. Sådan tillgång bör vara förenlig med unionens dataskyddslagstiftning. Dessutom bör privata aktörer vara skyldiga att inhämta innehavarens samtycke för att få tillgång till ansiktsbilden, såvida inte unionsrätten eller nationell rätt föreskriver att det inte krävs en sådan överenskommelse i det specifika fallet. Den registrerades samtycke bör därför tolkas som en ytterligare skyddsåtgärd och inte i sig utgöra en rättslig grund för behandling av privata aktörer. I denna förordning regleras inte lagring av ansiktsbilder, efter det att tillgång getts, utanför lagringsmediet identitetskort och uppehållshandlingar. Sådan lagring bör regleras i annan unionsrätt eller nationell rätt, som måste vara förenlig med unionens dataskyddslagstiftning, och bör även i fortsättningen vara begränsad till att kontrollera handlingens äkthet eller innehavarens identitet. Dessutom bör ansiktsbilderna inte lagras längre än vad som är nödvändigt för dessa syften, de bör raderas så snart verifieringen har slutförts och bör inte överföras till tredjeländer eller internationella organisationer, såvida inte detta är tillåtet enligt unionens dataskyddslagstiftning. Dessa skyddsåtgärder är avsedda att säkerställa lämpligt skydd för ansiktsbilden samtidigt som man inte förbjuder dess användning till förmån för innehavaren av handlingen, särskilt i samband med gränsöverskridande resor.

(22)

En kontroll av de fingeravtryck som finns lagrade i lagringsmediet bör kunna göras endast av vederbörligen bemyndigad personal vid behöriga nationella myndigheter och unionsbyråer när uppvisande av handlingen krävs enligt unionsrätten eller nationell rätt. De fingeravtryck som det getts tillgång till för detta syfte bör inte lagras.

(23)

Biometriska uppgifter som lagras för personalisering av identitetskort eller uppehållshandlingar bör förvaras på ett mycket säkert sätt och aldrig längre än 90 dagar från den utfärdandedag som trycktes på handlingen under personaliseringen. Efter den perioden bör dessa biometriska uppgifter omedelbart raderas eller förstöras. Denna förordning bör inte tolkas som ett förbud mot behandling av dessa uppgifter när behandling krävs enligt unionsrätten eller nationell rätt, i enlighet med unionens dataskyddslagstiftning.

(24)

Specifikationerna i Icaos dokument 9303, som säkerställer global interoperabilitet, bland annat avseende maskinläsbarhet och visuell inspektion, bör beaktas vid tillämpningen av denna förordning.

(25)

Medlemsstaterna bör kunna bestämma om en persons kön ska anges i en handling som omfattas av denna förordning. Om en medlemsstat väljer att ange kön i en sådan handling bör den använda specifikationerna ”F”, ”M” eller ”X” eller motsvarande bokstav i den medlemsstatens språk – i Icaos dokument 9303.

(26)

Kommissionen bör tilldelas genomförandebefogenheter för att säkerställa att framtida säkerhetsstandarder och tekniska specifikationer som antas enligt rådets förordning (EG) nr 1030/2002 (5) beaktas i vederbörlig ordning om så är lämpligt för identitetskort och uppehållskort. Dessa befogenheter bör utövas i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 (6). I detta syfte bör kommissionen biträdas av den kommitté som inrättats genom artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1683/95 (7). Vid behov bör det vara möjligt för de antagna genomförandeakterna att förbli sekretessbelagda för att förebygga risken för hel- och delförfalskning.

(27)

Medlemsstaterna bör säkerställa att det finns lämpliga och effektiva förfaranden för insamling av biometriska kännetecken, som är förenliga med de rättigheter och principer som fastställs i stadgan, Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Medlemsstaterna bör säkerställa att barnets intressen sätts i främsta rummet under hela insamlingsförfarandet. För detta ändamål bör kvalificerad personal få lämplig utbildning om barnvänliga metoder för insamling av biometriska kännetecken.

(28)

Om problem uppstår vid insamlingen av biometriska kännetecken bör medlemsstaterna säkerställa att lämpliga förfaranden finns för att respektera den berörda personens värdighet. Därför bör särskild hänsyn tas till kön och till de särskilda behoven hos barn och utsatta personer. Kvalificerad personal bör få utbildning om bästa praxis för insamling av biometriska kännetecken från barn och utsatta personer.

(29)

Införande av minimisäkerhetsstandarder och normer för formatet på identitetskort bör göra det möjligt för medlemsstaterna att lita på handlingarnas äkthet när unionsmedborgare utövar sin rätt till fri rörlighet. Införande av skärpta säkerhetsstandarder bör ge offentliga myndigheter och privata aktörer tillräckliga garantier för att de ska kunna lita på identitetskortens äkthet när de används av unionsmedborgare i identifieringssyfte.

(30)

Ett igenkänningstecken i form av landskoden på två bokstäver för den medlemsstat som utfärdar handlingen, utformad som negativt ursparad text i en blå rektangel och omgiven av tolv gula stjärnor, underlättar den visuella inspektionen av handlingen, särskilt när innehavaren utövar rätten till fri rörlighet.

(31)

Alternativet att föreskriva ytterligare nationella detaljer bibehålls, men medlemsstaterna bör säkerställa att sådana detaljer inte gör de gemensamma säkerhetsdetaljerna mindre effektiva eller negativt påverkar identitetskortens gränsöverskridande kompatibilitet, t.ex. att det går att läsa identitetskorten med hjälp av maskiner som används i andra medlemsstater än dem som utfärdar identitetskorten.

(32)

Införande av säkerhetsstandarder för identitetskort och för uppehållskort för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat bör inte leda till en oproportionerlig höjning av avgifterna för unionsmedborgare eller tredjelandsmedborgare. Medlemsstaterna bör beakta denna princip när de utfärdar anbudsförfrågningar.

(33)

Medlemsstaterna bör vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att biometriska uppgifter korrekt identifierar den person för vilken ett identitetskort utfärdas. För detta ändamål bör medlemsstaterna överväga att låta de nationella myndigheter som utfärdar identitetskort samla in biometriska kännetecken, särskilt ansiktsbild, i den berörda personens närvaro.

(34)

Medlemsstaterna bör sinsemellan utbyta sådana uppgifter som behövs för att komma åt, autentisera och kontrollera informationen på det säkra lagringsmediet. De format som används för det säkra lagringsmediet bör vara interoperabla, även med avseende på automatiserade gränsövergångsställen.

(35)

Direktiv 2004/38/EG behandlar en situation där unionsmedborgare, eller deras familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, saknar de nödvändiga resehandlingarna och då ska ges all rimlig möjlighet att på annat sätt bevisa att de omfattas av rätten att röra sig fritt. Sådana sätt kan t.ex. vara identitetshandlingar som används provisoriskt och uppehållskort som utfärdats till sådana familjemedlemmar.

(36)

Denna förordning följer de skyldigheter som fastställs i stadgan och i Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Därför uppmuntras medlemsstaterna att samarbeta med kommissionen för att införa ytterligare detaljer som gör identitetskorten mer tillgängliga och användarvänliga för personer med funktionsnedsättning, till exempel synskadade. Medlemsstaterna bör utforska lösningar, såsom mobil registreringsutrustning, för att utfärda identitetskort till personer som är oförmögna att ta sig till de utfärdande myndigheterna.

(37)

Uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare bör innehålla särskilda uppgifter för att säkerställa att de identifieras som uppehållshandlingar i samtliga medlemsstater. Detta bör främja erkännandet av unionsmedborgarnas utnyttjande av rätten till fri rörlighet och de rättigheter som följer därav, men harmoniseringen bör inte gå utöver det som är lämpligt för att avhjälpa brister i de nuvarande handlingarna. Det står medlemsstaterna fritt att välja vilket format dessa handlingar ska utfärdas i och de kan utfärda dem i ett format som är förenligt med specifikationerna i Icaos dokument 9303.

(38)

I fråga om uppehållshandlingar som utfärdas till familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat är det lämpligt att använda samma format och samma säkerhetsdetaljer som i förordning (EG) nr 1030/2002 i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1954 (8). Förutom att styrka uppehållsrätt ger dessa handlingar även innehavaren rätt till undantag från krav på visering som annars skulle ha behövts när de följer med en unionsmedborgare eller reser för att återförenas med denne inom unionens territorium.

(39)

Enligt direktiv 2004/38/EG ska handlingar som utfärdas till familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat kallas uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem. För att underlätta deras identifiering bör ett uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem ha en standardiserad benämning och kod.

(40)

Med hänsyn till både säkerhetsrisken och de kostnader som uppkommer för medlemsstaterna bör såväl identitetskort som uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte uppfyller kraven i denna förordning fasas ut. För kort som saknar viktiga säkerhetsdetaljer eller inte är maskinläsbara krävs av säkerhetsskäl en kortare utfasningsperiod.

(41)

Förordning (EU) 2016/679 är tillämplig vad gäller de personuppgifter som behandlas inom ramen för tillämpning av den här förordningen, inbegripet till exempel skyldigheten för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa en säkerhetsnivå som är lämplig med hänsyn till risken i samband med behandling av dessa personuppgifter. Det är nödvändigt att fastställa ytterligare skyddsåtgärder för behandlingen av personuppgifter, i synnerhet känsliga uppgifter såsom biometriska uppgifter. De registrerade bör uppmärksammas på att lagringsmediet i deras handlingar innehåller deras biometriska uppgifter, som är tillgängliga även i kontaktlös form, och på de situationer där uppgifterna på deras identitetskort och uppehållshandlingar används. De registrerade bör ha tillgång till de personuppgifter som behandlas på deras identitetskort och uppehållshandlingar och ha rätt att få dem rättade genom att en ny handling utfärdas om uppgifterna är felaktiga eller ofullständiga. Lagringsmediet bör vara mycket säkert och effektivt skydda de personuppgifter som lagras på det mot obehörig åtkomst.

(42)

Medlemsstaterna bör ansvara för korrekt behandling av biometriska uppgifter, från insamling till uppgifternas integrering i ett mycket säkert lagringsmedium, i enlighet med förordning (EU) 2016/679.

(43)

Medlemsstaterna bör iaktta särskild försiktighet när de samarbetar med en extern tjänsteleverantör. Sådant samarbete bör inte utesluta ansvar enligt unionsrätten eller nationell rätt för åsidosättande av skyldigheter avseende personuppgifter.

(44)

Det är nödvändigt att i denna förordning ange på vilka grunder uppgifter samlas in och lagras på lagringsmediet på identitetskort och uppehållshandlingar. I enlighet med unionsrätten eller nationell rätt, och med respekt för nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna, bör medlemsstaterna kunna lagra andra uppgifter på ett lagringsmedium för elektroniska tjänster eller för andra syften som rör identitetskortet eller uppehållshandlingen. Tillåtelse för behandling av sådana andra uppgifter, däribland bestämmelser om insamling och för vilka syften de får användas, bör fastställas i unionsrätten eller nationell rätt. Alla nationella uppgifter avsedda för sådana syften bör fysiskt eller logiskt skiljas från de biometriska uppgifter som avses i denna förordning och bör behandlas i enlighet med förordning (EU) 2016/679.

(45)

I enlighet med det interinstitutionella avtalet av den 13 april 2016 om bättre lagstiftning (9) bör kommissionen inom sex år efter den dag då denna förordning börjar tillämpas utvärdera denna förordning, inbegripet på grundval av den information som har samlats in i övervakningssyfte, för att bedöma de faktiska effekterna av förordningen och behovet av eventuella ytterligare åtgärder. Medlemsstaterna bör i övervakningssyfte samla in statistik om antalet identitetskort och uppehållshandlingar som de har utfärdat.

(46)

Eftersom målen för denna förordning, nämligen att öka säkerheten och underlätta utövandet av rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av åtgärdens omfattning och verkningar, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i EUF-fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

(47)

I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 22 om Danmarks ställning, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, deltar Danmark inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Danmark.

(48)

I enlighet med artikel 3 i protokoll nr 21 om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, meddelade Irland den 18 oktober 2024 att det önskar delta i antagandet och tillämpningen av denna förordning.

(49)

Denna förordning respekterar de grundläggande rättigheterna och iakttar de principer som erkänns särskilt i stadgan, däribland människans värdighet, människans rätt till integritet, förbud mot omänsklig eller förnedrande behandling, rätten till likhet inför lagen och icke-diskriminering, barnets rättigheter, äldres rättigheter, respekten för privatlivet och familjelivet, skyddet av personuppgifter, rätten till fri rörlighet och rätten till ett effektivt rättsmedel. Medlemsstaterna bör efterleva stadgan när de tillämpar förordningen.

(50)

Europeiska datatillsynsmannen har hörts i enlighet med artikel 42.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1725 (10) och avgav ett yttrande den 13 september 2024.